Hannappel/Dreßler: Leitfaden Bürgerbegehren, Vertreterbegehren und Bürgerentscheid im Lande Hessen - Ausgabe 2021

Die Neuauflage ist vor allem durch eine im Jahr 2020 vorgenommene Ergänzung des § 8b in Abs. 2 Nr. 4 HGO nötig geworden.
Hintergrund: In der Gemeinde Hohenroda (Landkreis Hersfeld-Rotenburg) wurde im Juni 2017 ein Bürgerbegehren zur Einführung des „wiederkehrenden“ (anstelle des einmaligen) Straßenbeitrags gem. § 8b Abs. 2 Nr. 4 HGO als unzulässig abgelehnt, da es das Tabuthema "Abgaben" betreffe. Basis dieses Beschlusses war ein Gutachten des HSGB. Ich war anderer Auffassung: Die Aufnahme des Begriffes „Abgaben“ in den Negativkatalog (§ 8b Abs. 2 Nr. 4 HGO) beruhte auf der Erwägung, dass die Gemeinde vor einem Einbruch bzw. gar vor einem Wegfall ihrer Einnahmen geschützt werden muss. Darum geht es hier aber gerade nicht; die Option, den Straßenbeitrag wiederkehrend statt einmalig auszugestalten, wird den Gemeinden ja in § 11a KAG ausdrücklich eingeräumt. Für die Einnahmen-Seite der Gemeinde ist es (auch nach Ansicht des HSGB) ohne Belang, welcher Erhebungsmodus letztlich zur Anwendung kommt. Der Begriff der "Abgaben" muss dem Sinn und Zweck der Ausnahme-Vorschrift entsprechend eng ausgelegt werden. In den rheinland-pfälzischen Gemeinden Lehmen, Hilgert und St. Johann sowie in der bayerischen Gemeinde Scheuring wurden denn auch entsprechende Bürgerentscheide bereits durchgeführt. Leider war der HSGB auch nach der Veröffentlichung meines Aufsatzes "Kann die Auswahl zwischen dem einmaligen und dem wiederkehrenden Straßenbeitrag per Bürgerentscheid getroffen werden? im Oktober 2018 nicht zu einem Einlenken bereit. Der Hessische Landtag hat nun im Rahmen der Kommunalrechts-Novelle vom Mai 2020 in § 8b Abs. 2 Nr. 4 HGO eine bürgerfreundliche Klarstellung eingefügt. Eine große Praxisrelevanz wird die Novelle des § 8b HGO trotz dieser Vorgeschichte dennoch wohl nicht entfalten, denn der Gesetzgeber hat den Gemeinden bereits im Jahr 2018 auch erlaubt, auf die Finanzierung der Straßensanierung per Beitrag gänzlich zu verzichten (§ 93 Abs. 2 Satz 2 HGO).

Der HSGB hat sein tief sitzendes Misstrauen gegenüber dem Bürgerentscheid als direktdemokratischer Entscheidungsform in Sachfragen leider seit der Einführung 1992 nicht abgelegt.
Das zeigte sich besonders deutlich im Jahr 2015, als sich der Spitzenverband sogar vehement gegen das Vertreterhebegehren aussprach, mit dem die Gemeindeparlamente einen Bürgerentscheid von sich aus initiieren können. Das seit dem Jahr 2016 anwendbare Vertreterbegehren hat in der kommunalen Praxis seit 2016 gleichwohl kontinuierlich an Bedeutung gewonnen, wie Sie der offiziellen Statistik des Hessischen Statistischen Landesamts über alle Bürgerentscheide seit dem Mai 1993 entnehmen können: https://statistik.hessen.de/zahlen-fakten/wahlen/buergerentscheide

Für viele Gemeindevertreter wird auch interessant sein, dass sie mit dem Vertreterbegehren in vielen Fällen ein formell unzulässiges Bürgerbegehren „heilen“ und so einen allseits erwünschten Bürgerentscheid doch noch „auf die Rolle“ bringen können (heilendes Vertreterbegehren).  In Schwalbach am Taunus hat die Stadtverordnetenversammlung am 9.11.2017 einen Bürgerentscheid ermöglicht, obwohl bzw. nachdem das Bürgerbegehren unter einem unzureichenden Kostendeckungsvorschlag litt. Die Mandatsträger haben die von dem Bürgerbehren vorgeschlagene Frage für ein eigenes Vertreterbegehren übernommen. Dementsprechend fand erstmals in Hessen am 4.3.2018 ein Bürgerentscheid auf Grund eines heilenden Vertreterbegehrens statt.

Gleich zweimal musste sich das Innenministerium im vergangenen Jahr 2020 zur Zulässigkeit von reichlich langen und "überladenen" Fragestellungen beim Vertreterbegehren äußern. Einmal zur Stadtverordnetenversammlung der Landeshauptstadt Wiesbaden (City-Bahn) und dann noch zur Gemeindevertretung der waldreichen Gemeinde Heidenrod (Holzkohlefabrik). Der Ausgang der beiden Bürgerentscheide zeigt: Fragestellungen, die die Bürger zum Kreuz an der richtigen Stelle hinführen sollen, mögen (noch) zulässig sein, können aber bei den Bürgerinnen und Bürgern Widerwillen erzeugen und "nach hinten losgehen".

Zum Vertreterbegehren habe ich auch den Aufsatz "Das Vertreterbegehren - Herzstück der Bürgerbeteiligungsnovelle vom 20. Dezember 2015 verfasst. Dieser Aufsatz ist quasi ein Seiten-Projekt meiner Arbeit an dem o.a.  Leitfaden. Er enthält all das, was ich zu dem Thema weiß, aber in dem streng praxisorientierten Leitfaden nicht unterbringen konnte.

In Hessen sind die formalen Anforderungen an das Bürgerbegehren vergleichsweise sehr hoch.

• In der Praxis bereitet  insbesondere der Kostendeckungsvorschlag vielen Bürgerinitiativen erhebliche Probleme. In vielen Fällen kommt der regelmäßig zur Begutachtung angerufene Hessische Städte- und Gemeindebund zu dem Ergebnis: unzulässig. Den Gemeindevertretern bleibt dann gemeiner Hand nichts anderes übrig, als den Daumen zu senken  - oftmals zu ihrem Leidwesen, denn sie möchten eigentlich mit einer "Volksabstimmung" in ihrer Gemeinde die Angelegenheit (endgültig) befrieden.

Ein Beispiel ist das Ende 2016 in der Gemeinde Schöneck (Main-Kinzig-Kreis) zurückgewiesene Bürgerbegehren gegen den Verkauf des „Alten Schlosses Büdesheim“. Der HSGB hielt den Kostendeckungsvorschlag für unzureichend und hat der Bürgermeisterin laut Presseberichten sogar mitgeteilt, dass sie im Falle eines stattgebenden Beschluss der Gemeindevertretung Widerspruch einlegen müsse. Was so nicht stimmt: Widerspruch nach § 63 HGO muss ein Bürgermeister nur dann einlegen, wenn er persönlich von der Rechtswidrigkeit des Beschlusses überzeugt ist.

• Die früher durchaus bürgerfreundliche Rechtsprechung des Hess. VGH tendiert in der jüngeren Vergangenheit ebenfalls stark in Richtung „Unzulässig“. Alle VGH-Entscheidungen zu § 8b HGO werden in unserem Buch mit Leitsätzen und Fundstellen zitiert; nur einige wenige Urteile bzw. Beschlüsse sind (im Volltext) weder im Internet noch in der Rechtsliteratur veröffentlicht.
  
  Kritik findet insbesondere die Tendenz, Bürgerbegehren gegen den Verkauf öffentlicher Einrichtungen als nicht mehr fristgerecht und daher unzulässig zu erklären, indem man sich ältere Beschlüsse der Gemeindevertretung zu diesem Thema entsprechend „zurechtbiegt“. Bei dem Teilverkauf der Dr.-Horst-Schmidt-Kliniken in der Landeshauptstadt Wiesbaden fand z.B. der VGH-Beschluss vom 28.3.2012 nicht nur den Widerspruch des ehemaligen OB Achim Exner sowie der örtlichen Grünen, sondern auch – ungewöhnlich genug – der ersten Instanz, also des VG Wiesbaden!
  
  Professor Dr. Friedrich Schoch von der Universität Freiburg zog bereits im November 2014 in seinem Aufsatz "Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Spiegel der Rechtsprechung" folgendes Fazit: "Die Rechtsprechung einiger Oberverwaltungsgerichte/Verwaltungsgerichtshöfe bleibt aufgerufen, Elementen unmittelbarer Demokratie aufgeschlossener zu begegnen. Vor zehn Jahren ist konstatiert worden, dass viele Verwaltungsgerichte außerhalb Bayerns in der Entscheidung durch die Bürger eher den irregulären Sonderfall sehen. Es ist an der Zeit, dass eine solche Sicht der Dinge überwunden wird" (NVwZ 2014 S. 1473, 1482).
   

• Unsere Nachbarländer sind bei diesen beiden Streitthemen schon weiter. Damit meine ich nicht nur den Freistaat Bayern: Knapp 40 Prozent aller Bürgerbegehren in Deutschland gab es seit 1995 in Bayern. Anlässlich "25 Jahre Bürgerentscheid in Bayern konstatierte Mehr Demokratie Bayern e.V.: "Knapp 2.000 Bürgerentscheide zeigen, dass die Bürgerinnen und Bürger bestimmt nicht politikverdrossen sind". Die Bayerische Staatszeitung meinte nüchtern: "Der mündige Bayer". Der Innenminister skizzierte bereits am 13.7.2017 die bayerische Grundeinstellung zur sachunmittelbaren Demokratie auf Gemeindeebene wie folgt: Unsere Erfahrung ist, dass Elemente der direkten Demokratie die Kommunalpolitik bürgernäher machen und beleben. Das schafft mehr Akzeptanz für Entscheidungen“.
  Auch in Rheinland-Pfalz und in Niedersachsen wurde vor einigen Jahren nach bayerischem Vorbild das Erfordernis des Kostendeckungsvorschlags abgeschafft. Auch in Nordrhein-Westfalen müssen nicht die Initiativen einen Kostendeckungsvorschlag, sondern die Verwaltung eine Kostenschätzung liefern.
  
  Schleswig-Holstein verzichtetet seit kurzem auf die Einhaltung einer Einreichungsfrist beim kassatorischen Bürgerbegehren, nach bayerischem Beispiel. Die Begründung für dieses Entgegenkommen lautet sinngemäß wie folgt: Wenn die Gemeindevertreter berechtigt sind, ihre Entscheidungen jederzeit wieder aufzuheben, solange noch keine unwiderruflichen Fakten geschaffen wurden, dann müssen dies auch die Bürger sein, die ihre Vertreter im Gemeindeparlament gewählt und damit überhaupt erst zu ihren Entscheidungen ermächtigt haben. Ich bin sehr froh, dass das pedantische Bestehen auf die Einreichungsfrist trotz der Corona-Pandemie im Frühjahr 2020 in der südhessischen Stadt Bensheim - gestützt auf entsprechende Gutachten der beiden Gemeinde-Spitzenverbände, aber gegen den Ratschlag des Hessischen Innenministeriums - vom Verwaltungsgericht Darmstadt zurückgewiesen wurde. (Vgl. auch das Urteil des VerfGH Ba-Wü vom 9.11.2020 zum Bestreben kleiner, bisher nicht im Landtag vertretenen Parteien, die Zahl der beizubringenden Unterstützungsunterschriften für die Landtagswahl am 14.3.2021 in Ansehung der Pandemie zu reduzieren).
   

• In der Hessischen Landespolitik hatten sich viele Anhänger der sachunmittelbaren Demokratie im Rahmen der Bürgerbeteiligungsnovelle 2015 von Schwarz/Grün effektive Erleichterungen versprochen. Schließlich hatte die CDU bereits 1952 einen Entwurf zur Einführung von Bürgerbegehren und Vertreterbegehren sowie (sogar) des obligatorischen Bürgerentscheids bei Eingemeindungen formuliert. Die Grünen hatten schon 1986 erstmals einen Gesetzentwurf zur Einführung des § 8b HGO in den Landtag eingebracht. Doch die Fraktionen im Hessischen Landtag streiten seit dem Jahr 2000 vornehmlich um die Quoren bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid; eine Übersicht über den Kampf um die Quoren im Hessischen Landtag von 2000 bis 2015 stelle ich hier sozusagen als Anhang zum Buch zur Verfügung.
   

• Wie ein Bürgerbegehren in Hessen trotz alledem rechtssicher gestaltet werden kann, das war schon immer ein thematischer Schwerpunkt des Buches. Der Leitfaden enthält daher auch weiterhin ein Antragsmuster für ein kassatorisches Bürgerbegehren, was für Bürgerinitiativen natürlich von besonderem Interesse ist.
  Dabei handelt es aber nicht nur ein Problem von Bürgerinitiativen: die Gemeindeverwaltung muss auf Wunsch über den Inhalt (und den Sinn) der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften unterrichten (§ 8b Abs. 2 Satz 5 HGO)! Der Leitfaden gehört daher in jede hessische Gemeindeverwaltung.
   

Kommt es in einer Gemeinde zum Bürgerentscheid, so wird die betroffene Gemeinde nicht nur für die diesbezüglichen Erläuterungen, sondern auch für den Abdruck der einschlägigen Vordruckmuster des Hessischen Innenministeriums dankbar sein. Auch die relevanten Normen aus HGO, KWG und KWO sind werden in unserem Buch wiedergegeben.

Wichtig ist es auch, wie es weitergeht, wenn das Bürgerbegehren für unzulässig erklärt wird. Etwas skurril ist in disem Zusammenhang der Beschluss des Hess. VGH vom 30.11.2015, wo die Abkehr von der ständigen (mehr als 15 Jahre lang praktizierten) Rechtsprechung des Hess. VGH, dass nämlich bei einer Unzulässig-Erklärung die Feststellungsklage die richtige Klageart sei, in gerade einmal drei (!) Sätzen begründet wird. Die nunmehr für richtig gehaltene Verpflichtungsklage machte es wegen der Erforderlichkeit eines Vorverfahrens nicht nur den Bürgerinitiativen, sondern auch den Gemeindeverwaltungen unnötig schwer. Der Gesetzgeber musste das Hess. Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ändern, um das Widerspruchsverfahren in diesem Fall (wieder) auszuschließen.
Ob diesem Wechsel der Klageart eine lange Haltbarkeit beschieden sein wird, darf im Übrigen stark bezweifelt werden. Das BVerfG hat mit Beschluss vom 22.2.2019 (Az. 2 BvR 2203/18) entschieden, dass die Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens eine organschaftliche Funktion wahrnehmen und die Verletzung der mit dem Bürgerbegehren verbundenen Kompetenzen als „Organ“ der Gemeinde geltend machen. Insoweit handelt es sich lt. BVerfG um eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit, die Vertrauenspersonen machen nicht die Beeinträchtigung von ihnen als natürliche Personen zustehenden Rechten geltend und fallen nicht in den Schutzbereich von Art. 19 Abs. 4 GG.  

Mein Fazit: Alle Gemeindeverwaltungen, alle Kommunalpolitiker und alle kommunalpolitisch interessierten Bürgerinnen und Bürger sollten über den Bürgerentscheid und die beiden Initiierungs-Alternativen Bescheid wissen.

Das Buch ist nicht ISBN-gebunden und daher nicht über den Buchhandel erhältlich. Bestellungen sind aber jederzeit auch für einzelne Personen oder Bürgerinitiativen möglich über eine Kontaktaufnahme mit dem Außendienst des Verlags, schriftlich, per Mail oder telefonisch (vgl. Bestellschein zu den Angeboten des Verlags betr. Bürgerentscheid in Hessen). Das Buch unterliegt nicht der Buchpreisbindung.
 

© Ulrich Dressler, 22.02.2021