Das Buch „Direkte Demokratie in den deutschen Ländern“ ist ein Gemeinschaftswerk mehrerer Zentralen für politische Bildung. Es ist im April 2005 im Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) erschienen und kostet im Buchhandel 19,90 Euro. Es ist seit Juni 2005 aber auch (zumindest) über die Landeszentrale für Politische Bildung Nordrhein-Westfalen erhältlich.

Die Krise der Parteiendemokratie in Deutschland – mittlerweile mehr als ein geflügeltes Wort. Ihre Existenz lässt sich nicht (länger) leugnen, die Bestandsaufnahme ist eindeutig. Jedoch: die Politik scheint unfähig, die Lähmung unseres politischen Systems zu heilen, und ihr scheint gar nicht bewusst zu sein, wie fatal die Signalwirkung auf die Bevölkerung ist, die z. B. vom Scheitern der Verfassungsreform auf Bundesebene im Dezember 2004 (Föderalismuskommission) ausgeht. Jüngst war in einer Veröffentlichung zu lesen, Politiker hätten in ihrem genetischen Code ein „Macht-Gen“, das, wenn es um ihre berufliche Existenz gehe, alle anderen Erwägungen zurücktreten lasse (von Arnim, „Die Mär vom Landtagsmandat als Fulltimejob“, in ZRP 2005 S. 78). Wenn aber die Berufspolitiker tatsächlich nicht in der Lage sein sollten, z. B. die Zahl der Bundesländer und die Zahl der Abgeordnetenmandate zu verringern, braucht dann unser demokratischer Staat zu seiner eigenen Sicherung Entwicklungsanstöße unmittelbar durch das Volk?  

Die Vorbehalte gegen jedwede Form der Mitbestimmung des Volkes auf Bundesebene sind enorm. Die Absage der Parteien an eine Volksabstimmung in Deutschland über die Europäische Verfassung hat es wieder einmal gezeigt. Das Misstrauen gegenüber dem Volk ist in Deutschland ganz besonders ausgeprägt (und dürfte durch den Ausgang der Referenden zur Europäischen Verfassung in Frankreich und den Niederlanden Ende Mai 2005 noch größer geworden sein). So hat man in Deutschland noch nicht einmal den Mut gehabt, dem Volk eine bundeseinheitliche Verfassung vorzulegen, über die es „in freier Entscheidung beschließen“ kann, und begnügt sich stattdessen weiter mit dem Grundgesetz, dass von seinen Müttern und Vätern ausdrücklich nur als „Übergangslösung“ bis zur Wiedervereinigung konzipiert war (Art. 146 GG). Auch die Hauptstadtfrage hat man lieber ohne das Volk durch Mehrheitsentscheidung im Bundestag geklärt („Koalition der alten Männer mit der PDS“). Und da wundern sich manche Politiker über zu wenig „gelebte Liebe zum Vaterland“! 

Höchste Zeit also für eine Bestandsaufnahme zur Direkten Demokratie in den deutschen Ländern und ihren Gemeinden. Als Reaktion auf das wachsende politische Selbstbewusstsein der Bürger gibt es mittlerweile in zahlreichen Bundesländern unmittelbare Partizipationsrechte der Bürger. Andreas Kost liefert jetzt mit der Neuerscheinung „Direkte Demokratie in den deutschen Ländern“ erstmals eine umfassende Gesamtübersicht dazu. Das Buch bietet die erste systematische Darstellung direktdemokratischer Beteiligungsverfahren in allen 16 Bundesländern durch „einheimische“ Experten. Anknüpfend an die 16 Länderbeiträge fasst Ottmar Jung in einem Überblicksartikel Grundsatzfragen direkter Demokratie zusammen. Übersichten über die rechtlichen Rahmenbedingungen von Volksentscheid/Volksbegehren sowie Bürgerentscheid/Bürgerbegehren verdeutlichen die Unterschiede zwischen den Bundesländern. Ein abschließendes Glossar erleichtert das Verständnis der einschlägigen Fachbegriffe. 

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Informieren Sie sich über die beteiligten Autoren (über deutschesfachbuch.de)
Lesen Sie hier die Einleitung von Andreas Kost (über deutschesfachbuch.de)

Thorsten Sterk von „Mehr Demokratie“ hat unmittelbar nach Veröffentlichung des Buches eine sehr interessante Rezension geschrieben.

Für Nordrhein-Westfalen kommt Andreas Kost in dem entsprechenden Kapitel zu dem Schluss, dass die Anwendung und Einführung verschiedener Partizipationsinstrumente die politische Szene durchaus belebt hat. "Insgesamt wurden direktdemokratische Partizipationsinstrumente in Ländern und Kommunen sehr dosiert angewendet. Hin und wieder erinnert diese Form der unmittelbaren Bürgerbeteiligung die politischen Verantwortlichen jedoch daran, dass auch ihre Handlungssouveränität inhaltlich und zeitlich begrenzt ist. Der Bürger hat eine neue Einflussmöglichkeit gegen eventuelle Uneinsichtigkeit und Ignoranz gewonnen."
Allerdings konnte sich durch die eingebauten institutionellen Hürden kein wirklich starkes Gegengewicht zum Landtag oder den kommunalen Vertretungen bilden. Eine systematische Machtkontrolle durch den Bürger ist bislang nicht möglich. Wenn die politisch Verantwortlichen hier zusätzliche Handlungsspielräume eröffnen würden, was sich andeutet, sieht Kost die Chance auf eine vermehrte bürgerschaftliche Mitarbeit. Das verloren gegangene Vertrauen in die Politik könnte so zurück gewonnen werden.

Die Die Kluft zwischen Gewählten und Wählern ist neuerdings - was die Landesparlamentarier in Hamburg und vor allem die Bundesparlamentarier im Bundestag angeht - etwas kleiner geworden. Besuchen sie die virtuelle - öffentlich einsehbare - Sprechstunde dieser Abgeordneten unter www.abgeordnetenwatch.de. Dort werden auch die Ausschussmitgliedschaften sowie das Stimmverhalten der Mandatsträger dokumentiert.

In dem Buch „Direkte Demokratie in den deutschen Ländern“ zeichne ich für den Beitrag „Direkte Demokratie in Hessen“ (S. 133 bis S. 147) verantwortlich.

Weil das Buch mittlerweile zumindest bei der HLZ vergriffen ist, biete ich hier meinen Beitrag "Direkte Demokratie in Hessen" zum freien Download an.  

Ich habe meiner Darstellung folgende Gliederung vorangestellt: 

1.       Einleitung und historische Entwicklung

2.       Direkte Demokratie auf der Ebene des Landes

2.1         ... im Zusammenhang mit der Hessischen Verfassung

2.2         ... im Zusammenhang mit (einfachen) Gesetzes

3.   Direkte Demokratie auf der Ebene der Gemeinden

4.   Literatur und Internethinweise. 

Hauptergebnis meiner Untersuchung ist, dass Hessen auf der Gemeinde-Ebene mit dem Bürgerentscheid durchaus vorn, dagegen auf der Landesebene mit dem Volksentscheid ganz weit hinten ist. Dementsprechend hat Hessen im dritten „Demokratie-Vergleich“ der deutschen Länder (Volksentscheidsranking) des Vereins Mehr Demokratie e. V. aus dem Jahr 2010 für die Ausgestaltung der direkten Demokratie auf der staatlichen Ebene ein „Mangelhaft“ erhalten. Wie kommt es, dass Hessen im Ländervergleich - ganz im Gegensatz zu seinem herkömmlichen eigenen Anspruch („Hessen vorn“) - so weit „hinten ist“? Während der Landtag in den Gemeinden 1993 mit der Einführung des 8b HGO die Entwicklung vom Bürgerbegehren zur Bürgergesellschaft eingeleitet hat, gaukeln Art. 123 HVerf. und Art. 124 HVerf. wegen des Ausschlusses des Volksbegehrens für Änderungen der Verfassung selbst und des schier unüberwindlichen 20% Unterschriftenquorums für ein erfolgreiches Volksbegehren eine Mitbestimmung des Volkes in Sachfragen der Landespolitik nur vor.

Zur Verdeutlichung: 20%, das sind rund 878.000 (stimmberechtigte) Bürgerinnen und Bürger – wie schwer es ist, so viele Menschen für eine politische Idee zu begeistern, lässt sich ermessen, wenn man sich vergegenwärtigt, wieviele (Zweit-)Stimmen die Parteien bei den hessischen Landtagswahlen erringen. Bei der letzten Landtagswahl im September 2013 hat die SPD als zweitstärkste Fraktion im Landtag z. B. gerade einmal rd. 962.000 Stimmen erhalten! Auch die  CDU als stärkste Fraktion hat gerade einmal 1,2 Million Stimmen errungen!

Aber dieses Quorum hat in der Praxis bisher kaum eine Rolle gespielt, denn denn der Hessische Landtag hat einfachgesetzlich noch eine weitere Hürde aufgestellt, an der die meisten Initiativen schon scheitern, die Zulassungshürde. Nach dem hessischen Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid muss ein Volksbegehren erst einmal von der Landesregierung zugelassen werden, bevor es an den Start gehen kann. Und dafür müssen erst einmal die Unterschriften; von 3%, seit 2011 von 2% der abstimmungsberechtigten Hessinnen und Hessen eingesammelt werden. Schon an diesem Zulassungsquorum sind fast alle Initiativen gescheitert, z.B.  im Jahr 1992 die FDP-Initiative "Kumulieren und Panaschieren" (vgl. Bekanntmachung des Landeswahlleiters v. 17.9.1992 in StAnz. S. 2558); es kam erst gar nicht zur Abgabe der eingesammelten Unterschriften; das Kumulieren und Panaschieren bei der Wahl der Kommunalparlamente wurde dann 1999 nach dem Regierungswechsel von Rot/Grün zu Schwarz/Gelb eingeführt. Zur Abgabe der eingesammelten Unterschriften zwecks Zulassung des Volksbegehrens ist es in der Geschichte des Landes Hessen erst drei Mal gekommen. Außer in den beiden unten dargestellten Fällen aus den Jahren 1966 und 1981 noch im Jahr 1997; es ging um die Initiative der Evangelischen Kirche zur Rettung des Buß- und Bettages als Feiertag. Die abgegebenen Stimmen reichten nicht aus  (vgl. Bekanntmachung des Landeswahlleiters v. 27.8.1998 in StAnz. 1998 S. 2198).

Genug Stimmen zur Überwindung des Zulassungsquorums wurden in der Geschichte des Landes Hessen erst zwei Mal abgegeben:

• 1966 initiierte die CDU das Volksbegehren "Briefwahl" auch in Hessen". Bei den Wahlen zum Deutschen Bundestag war die Briefwahl bereits seit 1957 zugelassen, ebenso In allen anderen (westlichen) Bundesländern  bei der Landtagswahl. Aber die hessische SPD lehnte dies wegen der Gefährdung des Wahlgeheimnisses zum wiederholten Mal ab. Die Landesregierung ließ in Anbetracht von mehr als 133.000 eingesammelten Unterschriften dieses Volksbegehren am 2.9.1966 zu (vgl. StAnz. S. 1160).
  
  Dieses einzige in Hessen jemals zugelassene Volksbegehren in Hessen scheiterte dann erwartungsgemäß an dem 20% Unterschriften-Quorum,  zumal diese Unterschriften nach dem Ausführungsgesetz zu Art. 124 Abs. 4 HVerf., dem Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid, nicht frei gesammelt werden durften, sondern – innerhalb von nur 14 Tagen vom 3.10.1966 bis zum 16.10.1966 – in behördlichen Amtsräumen abgegeben werden mussten! Im Ergebnis stellte die Landesregierung am 14.11.1966 fest, dass sich nur 6,87% der Stimmberechtigten in die zugelassenen Listen eingetragen hatten (vgl. StAnz. 1966 S. 1473 und S. 1483).
  
  Wegen des Scheiterns dieses Volksbegehrens gab es bei der anstehenden Landtagswahl am 6.11.1966 keine Briefwahl. Stattdessen wurde den Bürgerinnen und Bürgern, die am Wahltag verhindert waren, die sog. Voraus-Wahl angeboten. Aber schon bald knickte die SPD ein. Bereits bei der nächsten Landtagswahl, am 8.11.1970, wurde die Briefwahl zugelassen. Ihre Premiere hatte die Briefwahl in Hessen - von Bundestagswahlen abgesehen -  schon am 8.3.1970, bei der Volksabstimmung über Art. 73 Abs. 1 HVerf., die Herabsetzung des aktiven Wahlalters (bei Landtagswahlen) auf 18, und über Art. 75 Abs. 2 HVerf., die Herabsetzung des Wählbarkeitsalters auf 21.
   

• 1981 wurde dem Volksbegehren "Keine Startbahn West" die Zulassung versagt, obwohl mehr als 220.000 Bürgerinnen und Bürger unterschrieben hatten (und rund 120.000 zur Übergabe der Unterschriften nach Wiesbaden kamen), weil das beantragte Gesetz nicht vom Land erlassen werden könne, es vielmehr in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes eingreife (vgl. StGH, B. v. 15.1.1982 in StAnz. S. 240 sowie BVerfG B. v. 24.3.1982 in E 60 S. 175). Schade, man war offenbar noch nicht so weit wie die baden-württembergische Landesregierung, die  30 Jahre später die Bürgerinnen und Bürger zu Stuttgart 21 abstimmen ließ und so eine  gleichermaßen aufgeheizten Atmosphäre mit der Befriedungswirkung der sachunmittelbaren Demokratie "abkühlte". Die Auseinandersetzungen um die Startbahn West dagegen eskalierten bekanntlich bis hin zu tödlichen Schüssen auf Polizeibeamte und dem Strafurteil gegen die Vertrauensperson Nr.1 der Volksbegehrens-Initiative, den Frankfurter Magistratsdirektor Alexander Schubart. Etliche meiner Schulkameraden wurden nach der Mittleren Reife vom Land Hessen für die hessische Polizei "geworben". Die FNP hat am 12.4.2014 aus Anlass des 30jährigen Bestehen der Startbahn West den damaligen Widerstand dokumentiert und auch eine informative Bilderstrecke beigefügt ("Gesichter des Widerstands").
  
  Rückblickend ist die Eskalation umso bedauerlicher, weil man heute natürlich weiß, dass der Bau einer dritten Bahn im nahezu rechten Winkel zu den beiden schon vorhandenen Start- und Landebahnen und dann auch nur zum Starten von Flugzeugen nicht der "Bringer" war. Schon 1997, also nur 13 Jahre nach der Eröffnung der Startbahn West, riefen Fraport und Lufthansa nach einer weiteren Start- und Landebahn "Nord-West", die schließlich von der schwarz-gelben Landesregierung Koch/Hahn durchgesetzt wurde und 2011 ihren Betrieb aufnahm.
  
  Vergeblich wiesen viele Kläger auf die Ausführungen des Hess. Wirtschaftsministeriums in Planfeststellungsbeschluss vom 23.3.1971 für die Startbahn West hin:
  "Die Befürchtung, dass später eine weitere Start- oder Landebahn ... errichtet werden könnte, entbehren jeder Grundlage. Die Genehmigung einer solchen Maßnahme wird auf keinen Fall erteilt."
  
  Immerhin war der Aspekt des enttäuschten Vertrauens auf die o.a. Aussage in dem Planfeststellungsbeschluss vom 23.3.1971 aber für den Hess. VGH in seinem Urteil vom 21.8.2009 über die neue Start- und Landebahn Nord-West ein Argument für die Nachforderung eines generellen Nachtflugverbots (vgl. Rdnr. 743 des amtlichen Urteilsabdrucks). Im Planfeststellungsbeschluss des Wirtschaftsministers Posch (FDP) vom 18.12.2007 waren 17 planmäßige Flüge in der Zeit zwischen 23 Uhr und 5 Uhr vorgesehen. Die Landesregierung wollte diese nachträgliche Einschränkung des Luftverkehrs durch den VGH nicht akzeptieren und ging in die Revision, die jedoch vom BVerwG mit Urteil vom 4.4.2012 zurückgewiesen wurde. Die SPD veröffentlichte im September 2009 eine "Dokumentation des Wortbruchs von CDU und FDP beim Nachtflugverbot".
   

Einen Volksentscheid hat es nach alledem in Hessen noch nie gegeben!

Bei Beibehaltung des gegenwärtigen Rechts wird es nach menschlichem Ermessen auch nie dazu kommen, dass das Volk in Hessen ein (neues) Landesgesetz beschließt oder ein (bestehendes) Landesgesetz ändert bzw. aufhebt.

Insbesondere das 20%-Quorum ist unüberwindbar. Der höchste Beteiligungswert für ein Volksbegehren, das anschließend zum Volksentscheid führte, betrug 18,4%, und das in dem Stadtstaat Hamburg (1998 „Reform der Volksgesetzgebung“). In Bayern reichten dagegen für ein erfolgreiches Volksbegehren beispielsweise  im Jahr 2010 die Unterschriften von 13,9% gegen das (gelockerte) Nichtraucherschutzgesetz und im Jahr 2013 von 14,4% gegen das Universitätsgebühren-Gesetz aus.
 

Über die nach der Veröffentlichung des Buches seit 2005 - bisher vergeblich - unternommenen Versuche  zur Reform der Hessischen Verfassung können Sie sich ebenfalls hier bei mir informieren:

1.  Über die Versuche in den Jahren 2005-2008, also in der restlichen 16. Wahlperiode (bis zum 4. April 2008) und in der auf Grund der "Hessischen Verhältnisse" nur sehr kurzen 17. Legislaturperiode (5. April 2008 bis 19. November 2008) habe ich in meinem Aufsatz "Direkte Demokratie auf der staatlichen Ebene" vom September 2008 geschrieben. Als Ergänzung gibt es auf dieser Seite unten Links zu den maßgeblichen Quellen.
    

2. Über die jüngste Entwicklung seit 2009, also seit dem Beginn der 18. Legislaturperiode des Hessischen Landtags, berichte ich exklusiv hier auf dieser Homepage weiter unten ( >)

Zunächst zu Nr.1: für diejenigen, die sich in Ergänzung zu meinem o. a. Aufsatz näher für die Entwicklung von 2005 bis 2008 interessieren, hier einige weiterführende Links:

16. Legislaturperiode des Hessischen Landtags (5.4.2003 – 4.4.2008):

• Die  Enquetekommission zur Reform der Landesverfassung vom 8.7.2003 und Ihr Abschlussbericht vom April 2005 

• Die (erfolglosen) Gesetzentwürfe der FDP vom 27. Mai 2005 zur Änderung des Art. 123 HVerf. (LT-Drs. 4063)  und zur Änderung des Art. 124 HVerf. (LT-Drs. 16/4064)   

• Die Rede des ehemaligen Bundesverwaltungsrichters und Wiesbadener Oberbürgermeisters, Prof. Dr. Hans-Joachim Jentsch "60 Jahre Hessische Verfassungsgeschichte" am 23.5.2006, mit dem  eindringlichen Schlussappell:

"Soll die hessische Landesverfassung die hessische Verfassungswirklichkeit wiedergeben, so muss sie bearbeitet werden. Sie ist es wert! Eine Verfassungsreform sollte nicht weiter aufgeschoben werden!"

• Die Rede des ehemaligen Bundespräsidenten Prof. Dr. Horst Köhler beim Festakt "60 Jahre Hessische Verfassung" am 1.12.2006

"Unsere freiheitliche Bürgergesellschaft lebt davon, dass die Bürger viel mehr tun, als zur Wahl zu gehen... Freilich setzt politische Anteilnahme am Gemeinwesen auch gute Teilhabe- und Einflussmöglichkeiten voraus. Diese Voraussetzung halten viele Bürger für nicht mehr gegeben. Sie empfinden Partei- und Politikverdrossenheit und wenden sich ab, weil "die da oben" ja doch machten, was sie wollen. Darum halte ich es für wichtig bei Verfassungsreformen immer auch zu bedenken, wie die Bürgernähe der Politik und die politische Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger gestärkt werden können."

• MdL Lothar Quanz (SPD), Vizepräsident des Landesparlaments nach dem kläglichen Scheitern der Verfassungsreform im 16. Hessischen Landtag: Rede vom 15.7.2006 zur 60. Wiederkehr der konstituierenden Sitzung der Verfassungsberatenden Landesversammlung:
  
  „Doch ich bin mir sicher, dass die gemeinsame Auffassung, dass Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit nicht zu sehr differieren dürfen, neue Reformbemühungen auslösen werden“. 

• Der Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für ein Gesetz zur Erleichterung von Volksbegehren vom 27.6.2005, abgelehnt in der Plenarsitzung vom 8. März 2007 mit den Stimmen von CDU und FDP. Das Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid nach dem beim Volksbegehren - anders als beim Bürgerbegehren auf Gemeindeebene - Unterschriften erst dann gesammelt werden, wenn dies von der zuständigen Behörde zugelassen wurde. Und für eine solche Zulassung sind schon die Unterschriften von 3% der stimmberechtigten Bevölkerung (mit Nachweis des Stimmrechts) notwendig! Die Grünen wollten dieses Quorum auf 1% absenken.

CDU und FDP wehrten sich in den Plenardebatten vehement gegen die vorgeschlagene isolierte Änderung des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid ohne gleichzeitige Verfassungsänderung:

• vgl. Frau MdL Zeimetz-Lorz, CDU, am 12.7.2005: „Ein netter Versuch, aber für sich allein betrachtet, ergibt er wenig Sinn. Man stellt sehr schnell fest, dass das Problem nicht im Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid liegt, sondern in Art. 124 unserer Verfassung. Deshalb sollten zunächst die verfassungsrechtlichen Fragen geklärt und dann das Ausführungsgesetz überarbeitet werden. Es werden möglicherweise Hoffnungen geweckt, die am Ende wegen der 20%-Hürde nicht erfüllt werden können. Mir scheint das Problem eher bei der Hürde von 20% zu liegen, deutlich mehr als beim Ausführungsgesetz“.

• vgl. Herr MdL Posch, FDP, am 12.7.2005: „Sie geben den Leuten Steine statt Brot. Bei der entscheidenden Bestimmung, bei der Verfassung, ändern wir eben nichts. Deswegen bin ich der Meinung, dass hier wirklich ein unehrliches Spiel getrieben wird“.

• vgl. Frau MdL Zeimetz-Lorz, CDU, am 8.3.2007: „Die Zahl der zulässigen, aber letztlich erfolglosen Volksbegehren mag ansteigen. Bereits bei der ersten Lesung habe ich gesagt – und das ist auch von einigen Anzuhörenden bestätigt worden -, dass dadurch nur die Frustration ansteigen und niemandem geholfen sein wird“.

• vgl. Frau MdL Beer, FDP, am 8.3.2007: „Das Absenken des Eingangsquorums ist richtig, aber eben leider nicht ausreichend“.

 17. Legislaturperiode des Hessischen Landtags (5.4.2008 – 19.11.2008):

• Prof. von Arnim nach dem Beginn der 17. Wahlperiode des Hessischen Landtags am 5.4.2008 in der Frankfurter Rundschau vom 7.7.2008: „Mehr Demokratie wagen in Hessen“. 

• Die 4 Gesetzentwürfe der Grünen-Fraktion vom 11. August 2008, die auf Grund der Auflösung des 17. Hessischen Landtags "untergegangen" sind: 
   

  • zur Ermöglichung der Verfassungsänderung auf Initiative des Volkes durch Ergänzung des Art. 124 HVerf. (LT-Drs. 17/481)

  • zur Erleichterung des Volksentscheids durch Änderung des Art. 124 HVerf. durch Absenkung des für ein erfolgreiches Volksbegehren notwendigen Zustimmungsquorums von 20% auf 10% (LT-Drs. 17/480)

  • zur Erleichterung des Volksbegehrens durch Änderung des einschlägigen Fachgesetzes insbesondere durch Absenkung  des Zustimmungsquorums von 3% auf 1% (LT-Drs. 17/482)  und

  • zur Einführung der Volksinitiative, mit der dem Volk die Möglichkeit eingeräumt werden soll, ein Anliegen an den Landtag zu richten, ohne dass dem ein ausformulierter Gesetzesentwurf zugrunde liegt (LT-Drs. 17/479)

Sodann zu Nr. 2, also zur Entwicklung ab 2009 bis heute:

In der 18. Legislaturperiode (18.1.2009 – 17.1.2014) beschäftigte das Thema "Unmittelbare Beteiligung des Volkes an Sachentscheidungen auf Landesebene" das Landesparlament (natürlich) erneut:

• Das Thema gewann in Hessen insbesondere an Beachtung durch den Volksentscheid im Nachbarland Bayern vom 4.7.2010, mit dem das Nichtraucherschutz-Lockerungsgesetz des Bayerischen Landtags wieder aufgehoben und der strenge Nichtraucherschutz wiederhergestellt worden war. Auch in Hessen hatte sich die ebenfalls (wieder) an der Regierung beteiligte FDP erfolgreich für eine Aufweichung des Nichtraucherschutzes eingesetzt (Änderungsgesetz vom 4.3.2010) – ohne ein von Fundamentalgegnern des blauen Dunstes initiiertes Referendum fürchten zu müssen. Ernüchtert stellte die FAZ am 2.3.2010 fest: „Volksentscheid ist nicht gleich Volksentscheid: Am Beispiel des Nichtraucherschutzes wird deutlich, dass die Hürden für die direkte Gesetzgebung für die Bürger in der Rhein-Main-Region unterschiedlich hoch sind, je nachdem ob sie in Bayern (z. B. unweit von Frankfurt am Main in Aschaffenburg) oder in Hessen wohnen“.

• Die Koalitionsfraktionen CDU und FDP haben am 25.8.2010 entsprechend ihrer Koalitionsvereinbarung eine Initiative zur (isolierten) Änderung des  Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid eingeleitet (LT-Drs. 18/2727) und mit Änderungsgesetz vom 8.2.2011 auch durchgesetzt, mit der insbesondere das Unterschriftenquorum für die Zulassung eines Volksbegehrens von 3% (der stimmberechtigten Bevölkerung) auf 2% abgesenkt wird. Das in den Jahren 2005 bis 2007 insbesondere den Grünen entgegen geschleuderte Argument "Kein Veräppeln des Volkes durch erleichterte Zulassung eines Volksbegehrens, wenn die Hoffnung auf einen Volksentscheid durch die nicht zu überwindende Verfassungs-Hürde von 20% zwangsläufig enttäuscht werden wird", gilt offenbar nicht mehr. Die Opposition spricht demnach von einer „Scheinreform“ weil eine (wirkliche) Entscheidung des Volkes über eine landespolitische Sachfrage weiterhin ohne Änderung der Landesverfassung nicht vorstellbar ist. Auch die Kritik der vom Landtag angehörten Sachverständigen konnte die Koalition nicht zu einem Einlenken bewegen. Beachtenswert fand ich insbesondere die schriftlichen Ausführungen von PD Dr. Johannes Rux (Universität Tübingen) vom 6.11.2010: er weist völlig zu Recht darauf hin, dass dieses vorgelagerte Antragsverfahren in der Hessischen Verfassung selbst überhaupt nicht vorgesehen ist und daher verfassungsrechtlich zumindest dann problematisch ist, wenn es prohibitiv wirkt.

• Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen hat als Konsequenz  am 31.8.2010 erneut einen Gesetzentwurf (LT-Drs. 18/2764) zur Erleichterung des Volksentscheids eingebracht, um das gem. Art. 124 HVerf. für ein erfolgreiches Volksbegehren notwendige Quorum von 20% auf 10% abzusenken.
  
  Die Novelle ist am 16.12.2010 von der Koalition abgelehnt worden, obwohl beide Fraktionen selbst früher eine entsprechende Verfassungsänderung gefordert haben! Die CDU mit ihrem Initiativantrag vom 4.3.1952 (vgl. LT-Drs. 2. Wahlperiode Abt. I Nr. 378 S. 723) und die FDP mit ihrem Initiativantrag vom 13.1.1970 (vgl. LT-Drs. 6. Wahlperiode Abt. I Nr. 2593 S. 2) und zuletzt mit ihrem o. a. Gesetzentwurf vom 27. Mai 2005 (Reduzierung des Quorums nicht auf 10%, aber immerhin auf 12,5%). Im Übrigen hatten CDU und FDP im Januar 2009 in ihrer Koalitionsvereinbarung (S. 59) ausdrücklich niedergelegt, „dass die demokratischen Parteien des Landtags erneut eingeladen werden, die notwendigen Änderungen für eine moderne Verfassung des 21. Jahrhunderts auf den Weg zu bringen“.
  
  Die SPD hat mit ihrem Änderungsantrag vom 2.11.2010 (LT-Drs. 18/3172) sogar eine Absenkung auf 5% für angemessen erachtet und darauf hingewiesen, dass nach Stuttgart 21 und dem „Schwarzen Donnerstag“ im Stuttgarter Schlossgarten (30.9.2010) echte Teilhabe der Bürger an landespolitischen Entscheidungen notweniger denn je sei.
  
  Möglicherweise wegen ihrer Uneinigkeit über das Maß der erforderlichen Absenkung haben es Grüne und SPD nicht verstanden, für ihre Zustimmung vom 2.12.2010 (LT-Drs. 18/3441) zu der von der Koalition propagierten Verfassungsänderung zur Aufnahme einer „Schuldenbremse“ qua Volksabstimmung am 27. März 2011 ein entsprechendes Entgegenkommen von CDU und FDP in der Frage der Bürgermitwirkung an landespolitischen Entscheidungen auszuhandeln.
   

• Wie man es besser macht, zeigten (wieder einmal) der Bayerische Landtag und vor allem das Bayerische Volk - bei der Volksabstimmung in Bayern am 15.9.2013 - über gleich 5 Änderungen der Bayerischen Verfassung. Die wichtigste davon ist wohl die neue Staatszielbestimmung „Gleichwertige Lebensverhältnisse in Stadt und Land“. Damit hat die Verwaltung den klaren Auftrag erhalten, die Aufteilung des Landes in urbane Ballungszentren und immer dünner und dazu noch überwiegend von älteren Menschen besiedelte ländliche Räume nicht tatenlos mitanzuschauen, sondern sich mit großer Anstrengung der Landflucht gerade der Jüngeren entgegenzustemmen.

In der 19. Wahlperiode des Hessischen Landtags (18.1.2014 - 17.1.2019) war es nach dem Einstieg der Grünen in die Regierungsverantwortung in Anbetracht der zahlreichen Bemühungen in der jüngeren Vergangenheit klar, dass es wieder einen ernsthaften neuen Versuch zur Reform der Hessischen Verfassung geben würde. In die Koalitionsvereinbarung der ersten schwarz/grünen Regierungskoalition in einem deutschen Flächenland wurden dazu am 23.12.2013 ausdrücklich die vier folgenden klaren Festlegungen aufgenommen (S. 41):

• „Die Hessische Verfassung stammt aus dem Jahre 1946 und ist älter als das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Die hessischen Verfassungsväter haben ein Jahr nach dem Ende des zweiten Weltkriegs eine historische Leistung vollbracht und als erste einem deutschen Bundesland eine demokratische Grundordnung gegeben. Seit ihrer Verkündung vor mehr als sechzig Jahren ist die Hessische Verfassung nur wenige Male verändert worden. Sie enthält weiterhin Regelungen, die aus unterschiedlichen Gründen überholt sind. (….)
  Unabhängig von dem Ergebnis des Verfassungskonvents werden wir der hessischen Bevölkerung folgende, die Verfassung ändernde Regelungen noch in dieser Legislaturperiode zur Abstimmung vorlegen:

1. Verankerung des Staatsziels Ehrenamt (neu)
2. Abschaffung der Todesstrafe (Art. 21)
3. Erleichterungen bei den Voraussetzungen und Rahmenbedingungen von Volksbegehren und Volksentscheiden (Art. 124)
4. Herabsetzung des passiven Wahlalters (Art. 75).“

• Am 10. November 2015 haben die Koalitionsfraktionen zusammen mit der SPD und der FDP eine Enquetekommission "Verfassungskonvent zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen" aus der Taufe gehoben, welche die Hessische Verfassung in ihrer Gesamtheit überarbeiten und Vorschläge für ihre zukunftsfähige Gestaltung unterbreiten soll.
  Es soll sichergestellt werden, dass Vorschläge aus der Bevölkerung in den Prozess einfließen können. Als technisches Mittel zu dessen Umsetzung soll eine eigene Internetseite mit interaktiven Funktionen geschaffen werden.
  Außerdem soll in jedem Regierungsbezirk mindestens ein Bürgerforum veranstaltet werden. Sachverständige und Mitglieder der Kommission sollen dort die Arbeitsergebnisse sowie die Möglichkeiten und Grenzen einer Verfassungsänderung vorstellen. Die Teilnehmenden können Vorschläge machen, die an die Enquetekommission weitergeleitet werden.
  Schließlich sollen alle hessischen rechts-, sozial- und verwaltungswissenschaftlichen Fakultäten an den hessischen Universitäten aufgefordert werden, Vorlesungen oder Seminare zum Thema Änderung der Hessischen Verfassung zu organisieren, um die Ergebnisse einzubringen. Zudem soll ein Schülerwettbewerb veranstaltet werden, dessen Ergebnisse ebenfalls in die Arbeit der Enquete einfließen sollen.
   

• Ursprünglich war ich sehr skeptisch hinsichtlich der Erfolgsaussichten dieses Unternehmens und habe dafür folgende Gründe angeführt:
   

  • Die ersten zwei Jahre der 19. Legislaturperiode hat man ungenutzt verstreichen lassen. Ob für den äußerst breiten Reform-Ansatz, der jetzt gewählt wurde, die restliche Dauer der Wahlzeit ausreichen wird, darf bezweifelt werden.
     

  • Trotz bereits zweier Wahlrechtsnovellen in dieser Legislaturperiode hat man keine Änderung des § 4 Landtagswahlgesetzes vorgenommen. Hier ist das Wählbarkeitsalter „21“ für Landtagsabgeordnete zusätzlich zur Bestimmung in der Landesverfassung (überflüssigerweise) noch einmal geregelt. Diese Bestimmung hätte, um die Ernsthaftigkeit des Vorschlags zur Änderung von Art. 75 der Hessischen Verfassung zu unterstreichen, längst aufgehoben werden können, etwa anlässlich der Herabsetzung des Wählbarkeitsalters für Bürgermeister und Landräte auf die Volljährigkeitsgrenze.
     

• Aber die Enquete-Kommission zur Reform der Landesverfassung hat sich tatsächlich am 27.11.2017 auf ein Reformpaket mit 15 Vorschlägen geeinigt. "Wer hätte das gedacht?"  Das offensichtliche Ziel von Schwarz/Grün, für die vier in der Koalitionsvereinbarung genannten Reformvorhaben die "breite" Unterstützung des Landtags zu erhalten, wurde erreicht.
  
  Der wohl bedeutsamste Vorschlag betrifft die sachunmittelbare Demokratie: Ein Volksbegehren soll zukünftig schon erfolgreich sein (und einen Volksentscheid nach sich ziehen), wenn 5% - und nicht länger 20% - der Abstimmungsberechtigten sich mit ihrer Unterschrift dafür aussprechen. Das entspricht dem o.a. SPD-Vorschlag vom 2.11.2010 (LT-Drs. 18/3172).
  Für einen erfolgreichen Volksentscheid soll allerdings zukünftig  nicht mehr die Stimmenmehrheit ausreichen; sie muss zusätzlich - ebenso wie beim Bürgerentscheid in Gemeinden mit bis zu 50.000 Einwohnern - ein neu eingeführtes Zustimmungs-Quorum von 25% überspringen.
   

• Die Fraktion der Linken übt deutliche Kritik und geht davon aus, dass es bei einem Zustimmungs-Quorum von 25% wohl kaum je einen erfolgreichen Volksentscheid geben werde, dass sich also im Ergebnis nichts ändern, der Bürgerfrust vielmehr noch verstärkt werde (Pressemitteilung der Linken-Fraktion vom 27.11.2017). 25% der Wahlberechtigten hinter sich zu bringen - davon träumt so manche Partei im Vorfeld von Parlamentswahlen (vgl. zu den Landtagswahlen in Hessen 2009 und 2013). In der Tat fordert kein anderes Bundesland im Ländervergleich der rechtlichen Grundlagen für den Volksentscheid ein höheres Zustimmungs-Quorum als 25%; ausreichend wäre vielleicht auch ein Quorum von 20% (wie in Baden-Württemberg) oder 15 % wie in Schleswig-Holstein gewesen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der in hessischen Großstädten mit mehr als 100.000 Einwohnern geltenden Quoren: ein Bürgerentscheid ist dort schon erfolgreich, d.h. die Entscheidung der Bürgerinnen und Bürger gilt, wenn die Stimmenmehrheit ein Zustimmungs-Quorum von 15% überspringt, weil es in großen Gebietskörperschaften "besonders schwer ist, einen ausreichenden Teil der Bevölkerung für ein bestimmtes Sachthema zu mobilisieren" (vgl. LT-Drs. 19/2200 S. 16). Bei der jüngsten Novelle des Bürgerentscheids hat die schwarz/grüne Landesregierung zum Zustimmungsquorum noch ausgeführt: "Ein zu hohes Abstimmungsquorum führt indes im Endeffekt nicht nur dazu, dass sich die Stimmenmehrheit nicht durchsetzen kann und das Votum der abstimmenden Bürger somit ignoriert wird, sondern kann auch dazu anleiten, dass die Gegner einer Vorlage die Abstimmung boykottieren. Als Gegner muss man sein "Nein" gar nicht auf dem Stimmzettel festhalten, da bei einem Zustimmungsquorum alle nicht abgegebenen Stimmen quasi als Nein-Stimmen gewertet werden. Diese Boykott-Strategie schadet dem öffentlichen Diskurs und damit der demokratischen Kultur" (vgl. LT-Drs. 19/2200 S. 16).
  
  An dieser Stelle sei daran erinnert, dass Quoren für jegliche Mehrheitsentscheidungen, sei es im Parlament, sei es für das Volk, demokratietheoretisch immer die Ausnahme sind. Der Grundsatz ist vielmehr in Art. 2 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung niedergelegt: "Das Volk tut seinen Willen durch Wahlen und Abstimmung kund. Mehrheit entscheidet". Bayern und Hessen als ehemals amerikanisch besetzte Bundesländer entwickeln sich somit in der Frage der Volksgesetzgebung diametral auseinander. Bayern bleibt beim Verzicht auf ein Zustimmungsquorum beim Volksentscheid - wenn es nicht um die Landesverfassung selbst geht -, verlangt dafür allerdings ein höheres, aber dennoch maßvolles und durchaus überwindbares Unterschriftenquorum beim Volksbegehren i.H.v. 10%. Die hessischen Grünen, die dieses Modell mit ihrem o.a. Gesetzentwurf vom 31.8.2010 übernehmen wollten, konnten sich offenbar auch 2017 nicht durchsetzen. Das "Misstrauen gegenüber dem eigenen Volk" ist einfach im Hessischen Landtag stärker ausgeprägt als im Bayerischen Landesparlament.
   

• Der "große Wurf" ist der schwarz/grüne Novellierungsvorschlag also nicht, zumal es bei dem bundesweit einmaligen Tabu der Landesverfassung selbst für Volksbegehren und Volksentscheid bleiben soll. Unter dem Strich bedeutet trotz der vorgestellten  Kritik der Vorschlag der Enquete-Kommission und der vier für ihre Einsetzung verantwortlich zeichnenden Fraktionen nach meinem Dafürhalten eine deutliche Verbesserung gegenüber dem gegenwärtigen Rechtszustand. Denn wenn man den Ländervergleich zum Unterschriften-Quorum beim Volksbegehren zu Rate zieht, kann es in Hessen auf der Basis des vorgeschlagenen 5%-Qorums in der Zukunft tatsächlich zu Volksentscheiden kommen. Damit ist also immerhin ein Anfang gemacht für die sachunmittelbare Demokratie auf Landesebene in Hessen.
  
  Das gilt allerdings nur dann, wenn (auch) die Unterschriftenhürde für den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens (deutlich) herabgesetzt wird. Die Frage, ob für den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens weiterhin 2% der Abstimmungsberechtigten ihre Unterschrift geben müssen oder ob dieses Zulassungsquorum - schon aus Gründen der Verhältnismäßigkeit - ebenfalls abgesenkt wird, etwa wie von den Grünen mehrfach gefordert auf 1%, soll offensichtlich  erst der neue Landtag in der nächsten, am 18. Januar 2019 beginnenden 20. Wahlperiode entscheiden. In ihrem Gesetzentwurf "für ein Gesetz zur Änderung des Artikels 124 der Verfassung des Landes Hessen (Stärkung der Volksgesetzgebung)" vom 5.12.2017 betonen die einbringenden Fraktionen CDU, Grüne, SPD  und FDP, dass das Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid im Falle der Zustimmung des Volkes zu der vorgeschlagenen Verfassungsänderung ohnehin zeitnah angepasst werden müsse (LT-Drs. 19/5722 S. 4). Wenn man den Ländervergleich über die Rahmenbedingungen des Antrags auf ein Volksbegehren studiert, ist das hessische Einleitungs-Quorum von 2% jedenfalls einmalig und "noch freundlich ausgedrückt" ungewöhnlich hoch.
   

• In Hessen ist nach alledem die Änderung der Landesverfassung (noch) in der 19. Legislaturperiode durchaus wahrscheinlich (Volksabstimmung zusammen mit der nächsten Landtagswahl vermutlich im Herbst 2018). Voraussetzung ist natürlich zunächst, dass der Landtag dem Votum der Kommission folgt, was allerdings nur eine Formsache sein dürfte. Es besteht mithin Anlass zur Annahme, dass der Landtag sein Misstrauen gegenüber dem eigenen Volk zumindest ein Stück weit überwinden wird. Dazu hatte Marc Widmann  einen sehr lesenswerten Artikel in der Süddeutschen Zeitung vom 27.11.2012 mit dem Titel „Feigheit vor dem Volk: Die Todesstrafe gibt es nicht in Deutschland? Von wegen: In Hessen steht sie in der Verfassung – das lässt sich offenbar nicht ändern“ geschrieben.
   

• Auch im Nachbarland Baden-Württemberg hat Grün/Rot erst kurz vor der Landtagswahl (am 13. März 2016) die Zustimmung der Oppositionsfraktionen zur Absenkung der Quoren für Volksbegehren und Volksentscheid in der Baden-Württembergischen Landesverfassung erreihen können. Im September 2015 hieß es dann offiziell: "Alle Fraktionen im baden-württembergischen Landtag wollen eine Änderung der Landesverfassung". Ende November wurde die Verfassungsänderung dann beschlossen. In Baden-Württemberg ist für eine Verfassungsänderung der Landtag selbst zuständig; nötig ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit. "Entscheidung auf den letzten Drücker" kommentierte Renate Allgöwer in der Stuttgarter Zeitung. Einer der anderen jetzt umgesetzten Vorschläge stammte übrigens von der Baden-württembergischen Landesregierung. Auch daran zeigt sich, dass die Überzeugung, Vorschläge für Verfassungsänderungen müssten (stets) aus der Mitte des Landtags kommen, eher eine (weitere) hessische Spezialität ist als ein ungeschriebener demokratischer Grundsatz.

Bis zur Änderung der Hessischen Verfassung und anschließend des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bleibt das Fazit der Initiative "HessenNeuVerfasst", die Hessen als „Demokratie-Schlusslicht“ in Deutschland bezeichnet, in Anbetracht der hessischen Mini-Reform vom Februar 2011 aktuell. Im Volksentscheids-Ranking von Mehr Demokratie e. v. hat Hessen im Jahr 2016 für die Bürgerbeteiligung auf Landesebene zum wiederholten Mal die Note „Mangelhaft“ erhalten. Nach der Reform in Baden-Württemberg Ende des Jahres 2015 ist das Volk danach nur im Saarland gegenwärtig noch weiter von einer echten Bürgermitwirkung entfernt. Denn in Hessen hatten die Bürgerinnen und Bürger in den ersten sieben Jahrzehnten – die Hessische Verfassung hatte am 1. Dezember 2016 ihren 70. Geburtstag - in der Tat keine realistische Chance, einen Volksentscheid zu initiieren. Die Ausübung der Landesgesetzgebung durch das Volk im Wege des Volksentscheids (Art. 116 Abs. 1 Buchst. a HVerf.) wird ohne Anpassung der Landesverfassung an die gesellschaftliche Realität graue Theorie bleiben.

© Ulrich Dressler, 19.12.2017